问题可以追溯到1994年的分税制改革。

分税制改革后，地方政府普遍出现财权与事权不匹配现象。解决财权短缺，无非是扩大税源和其他非税收入。但税率都是全国统一的，于是只能发展本地工商业以扩大税基，除此之外就是招商引资，到其他地方“挖墙脚”。

全国的地方政府都不约而同是这个思路。所以你可以看到，在很多年里，各个地方竞相出台一个比一个更优惠的税费和土地政策——从三免两减半到五免之后再商量，土地返还到免费提供工业土地，设备补贴一再提高，地方产业基金配套——谁都明白，引来一家大企业，就是引来一尊财神。

非税收入这一块，主要是土地出让金。

地方经济发展起来，有更多的人进城生活，房产成了“刚需”，土地有了升值空间。于是，抬高商住用地价格，一可以弥补财政亏空，二可以弥补工业地产的零地价/低地价带来的损失。

逻辑是如此清晰，近乎是个“完美”的闭环：逻辑的起点是分税制，终点之一，是今天高楼林立的城市景观。可以说，高楼林立是一个制度塑造的结果。

分税制的初衷，是提升中央财政掌控力，同时它也是一个不错的制度选择：其一，它扩大了地方自主发展的权力，其二，它无意间，提前为2001年加入WTO，各地方政府主动承接外资进入中国布好了局。

为什么全世界那么多加入WTO的国家，唯独中国在很多年里一直是吸引外资最多的国家？主要原因就在于，考核与GDP挂钩，使各地方政府招商引资吸引外资的能动性，简直是匪夷所思的大。

按照20世纪90年代的增长曲线，中国要达到今天120多万亿的GDP，至少要等到2050年以后。分税制加上加入WTO，至少使中国提前很多年完成了初步的现代化。

但分税制也带来一些问题。最典型的是土地财政。高峰时期，有的地方财力，超过一半需要由土地财政提供。结果如今，房地产业一出问题，地方债务就成了今天中国经济最大的拖累。而高层住宅的问题，不过是所有问题中，一个不起眼的弊端而已。

02

土地稀缺是推高住宅高度的动因吗？

造成“高楼林立”的原因，当然不止分税制。守卫耕地红线也是主要原因之一。在很多人的朴素认知里，把房子层层叠叠建立来，可以“省下”很多耕地种粮食，保证粮食安全。

守卫耕地红线的目的，是提高粮食自给率，保证粮食安全。这是国家大事，没有商榷余地。

影响粮食安全的因素，无非是天灾，包括水灾旱灾、病虫害等，历史上多有发生，以及人祸，包括战争、贸易禁运等。历史上最大的贸易禁运案，发生在1979年苏联入侵阿富汗后，美国政府宣布对苏联实施惩罚——粮食禁运。

加拿大、澳大利亚和欧洲多国也同意参与这次贸易禁运，不过诡异的是，他们承诺的是保证向苏联出口的粮食不超过“正常和传统”水平，禁运一开始就打了折扣。

这里还有个背景。上世纪70年代末，苏联成为全球最大的粮食净进口国，而美国是苏联最大的粮食贸易伙伴。禁运发生前，苏联向美国订购了2500万吨粮食，占到苏联进口粮食总量的70%。

禁运发生后，按照规定，除了1975年美苏粮食贸易长期协定规定的美国有义务出口的800万吨粮食外，中断的是1700万吨粮食的出口合同。

按理说，美国的粮食禁运，可以给苏联致命一击。但事与愿违。1979—1980年度，苏联进口粮食高达3120万吨，与进口计划只有10%的差距。也就是说，美国的粮食禁运是无效的。

北京大学卢锋教授认为，粮食贸易禁运不成功，主要有三点原因：第一，粮食出口国利益不一致。第二，难以控制粮食转运。第三，粮食禁运国也在犯规。第四，其它国家乘虚而入。

当代国际贸易史表明，除了高端芯片等敏感高科技产品，大概还没有用钱买不到的大宗商品。有钱的苏联根本不怕粮食禁运。所以，保证粮食安全的另一条措施，是要有足够的外汇储备。今天世界上有的国家发生粮食短缺的根本原因，只是因为没有外汇。从这点上讲，发展经济，是保证粮食安全的根本措施之一。

如果发生粮食短缺，不是因为房子占用土地太多，而是经济停滞不前，甚至发生了严重倒退。

自然资源部2024年3月份公布全国683个城市城区面积：全国设市城市城区总面积11.02万平方千米，实际建设区域7.80万平方千米。与之相对比的是，1981年，全国设市城市实际建设区域为7438平方千米。

40多年间，中国建成区面积扩大了10倍，光是城市建设就使耕地损失了7万平方千米。如果加上退耕还林，退耕还牧以及天然林保护工程，那么失去的耕地只会更多。

静态地看，失掉如此多的耕地，中国应该遭遇到更严重的粮食短缺。然而恰恰相反，1981年的中国，温饱问题尚未解决，如今已经普遍地营养过剩。

其中到底发生了什么？首先是中国有钱到国际市场购买价廉物美的粮食，其次是中国的农业科技突飞猛进。

如此一看，要谈论目前“高层住宅会是中国社会最沉重的负担之一”的困局，需要从土地-粮食论说中跳脱出来。

03

高层住宅的改善余地有哪些？

不可能因为高层住宅有这样那样的问题，就把它们推倒重建，而只能是在新的经济环境和新的认知之下，进行一些改善性处理。

首先是新建住宅。

2021年住建部的新标准是：要求建筑高度控制在最大为80米，审批80米以上住宅建筑、100米以上公共建筑建设项目时，要征求同级消防救援机构意见。这与过去年代的高层住宅相比，只是略有降低。

新建住宅中，值得期待的是浙江丽水的新政策：它将“适当放宽容积率限制，符合相关情形下允许建设单幢低层住宅，低层建筑非沿街部分可以采用高度不大于2米的实体围墙”。并允许单个业主拿地，也允许多人组团联合拿地共同建设。从户型设计到室内装修，从智能家居到园林景观，一切皆可“私人定制”。

这种新的土地出让方式，可以防止高层住宅的一切弊端。

如果丽水的房地产新政可以推广，实际上就解决了中小城市也是成片高层住宅的问题——能“救”一个是一个，不能因为大城市还不能一劳永逸解决问题，就放弃作为。

实际上，随着产业外迁和自动化智能化水平的提高，大城市也有很多工业园区有大量土地闲置，也没有重新开办企业的前景，这些土地可以改“性”，变为商住用地，修建低层住宅，以此修正此前住宅建造中的弊端。

其次是已建成高层住宅的更新。

目前对城市老旧小区的改造正在进行，譬如加装电梯、更换改造管网、防水处理、景观改造、增加消防设施等等，但要城市小区居民自筹资金，目前恐怕也很难推行，只能是政府出资，但政府财力有限，而目前改造的，还是上世纪八九十年代的老房子。

中国城市建设是从2000年之后飞速发展的，问题大概会在2030年之后集中爆发，很多小区的维修基金还剩多少？政府那点改造资金怎么应付得过来？留给社会资本的利益点在哪里？这些问题都没有答案。这“会成为中国社会最沉重的负担之一”。

再次是老旧住宅的拆除重建。

个别地方已经启动这项工作。相信今后数十年，中国城市中大量的住宅都将被拆除重建，如果地方经济仍然没有从“土地财政”的窠臼中解救出来，仍然是70年产权，城市建设很可能重新陷入更深的深坑。

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